Menggugat Presidensial

Presidensial, Presiden-Sial, Presiden-Sial*n
Denny Indrayana
Guru Besar Hukum Tata Negara
Senior Partner INTEGRITY Law Firm

Hampir dua setengah abad lalu, sistem pemerintahan presidensial dilahirkan. Ketika tahun 1787, Amerika Serikat merumuskan konstitusinya. Salah satu perdebatan sengit yang mengemuka adalah, bagaimana sistem pemerintahan negara dijalankan. Perdebatan panas terjadi antara kubu pendukung sistem monarki, dan kubu penyokong sistem lain, yang menolak kekuasaan raja tanpa batas dan tidak bisa disalahkan (the king can do no wrong).

Ujungnya, konstitusi Amerika Serikat, menolak sistem kerajaan, menghadirkan jabatan tertinggi baru yang diberi nama presiden, namun sejatinya dengan kewenangan yang tetap besar. Sambil membayangkan, kekuasaan besar itu dapat dikontrol melalui lembaga lain, yaitu parlemen (legislatif) dan peradilan (yudikatif). Kesimpulannya, sejarah lahirnya jabatan presiden di Amerika Serikat menunjukkan bagaimana para perumus konstitusi berkompromi, antara kekuasaan raja yang tanpa batas, dan akhirnya menjadi tiran, dengan lahirnya seorang presiden dengan kekuasaan yang tetap besar, namun dibatasi oleh konstitusi (constitutionalism).

Dalam perjalanannya, idealita membedakan sistem kerajaan dan sistem kepresidenan itu tidak selalu mewujud dalam realita. Di tangan presiden yang tanpa kontrol, apalagi tanpa etika, pembatasan kuasa oleh konstitusi negara menjadi tidak bermakna. Akibatnya, kekuasaan besar yang dimiliki sang presiden mewujud menjadi aksioma politik yang sama saja selayaknya raja, the president can do no wrong.  

Meski kekuasaannya coba dibatasi melalui konstitusi, seorang presiden tetap menjelma menjadi raja dalam dunia pemerintahan modern. Apalagi jika tergoda membangun dinasti keluarganya sendiri. Seorang presiden adalah penguasa strategis utama dalam sistem republik, sebagaimana kekuasaan sang raja dalam sistem monarki. Merujuk pada periode panjang kepresidenan Franklin D. Rossevelt (1933 – 1945) muncul istilah “the imperial presidency” (Misiroglu, 2003).  Atau, dalam bahasa Harold J. Laski (1952), Presiden Amerika sebenarnya, “both more and less than a king”. 

Saya Keliru

Ketika menyampaikan pidato pengukuhan selaku Guru Besar Hukum Tata Negara UGM di awal tahun 2012, saya merumuskan bahwa, “sistem presidensial yang adil dan demokratis adalah sistem presidensial efektif (PE) yang memerlukan kewenangan konstitusional (KK, constitutional power), dukungan politik (DP, political support) di samping tentunya, kontrol (K, control). Atau, dengan meminjam rumusan bahasa matematis: PE = KK + DP + K”. Lalu, pada bagian penutup kesimpulan pidato itu saya sampaikan, ada dua jenis kontrol yaitu konstitutional dan sosial. Kontrol konstitusional melalui pembatasan dan pemisahan kekuasaan di konstitusi, sedangkan kontrol sosial melalui sikap kritis masyarakat madani, termasuk pers yang bebas dan merdeka.

Pada jenis kontrol inilah saya keliru dan terlupa menuliskan jenis yang ketiga, yang tidak kalah pentingnya, yaitu: kontrol personal. Kontrol ketiga ini ada dalam diri sang presiden sendiri (internal control), yang membedakannya dengan dua jenis kontrol yang lain, yang berada di luar diri presiden (external control). Sebagai seorang yang dipilih melalui proses yang seharusnya panjang dan berjenjang, kualitas pribadi seorang presiden selayaknya mempunyai kontrol pribadi yang menyebabkan dia sendiri tidak ingin merusak konstitusi dan negaranya.

Jika kontrol diri ini sirna, karena berbagai alasan, termasuk ternyata disebabkan lemahnya etika moral seorang presiden, maka kontrol eksternal bisa jadi juga kehilangan tajinya. Karena kekuasaan presiden yang besar, sejatinya mempunyai aura yang mampu melumpuhkan parlemen dan peradilan. Terlebih jika kekuatan utama, termasuk partai politik, mempunyai potensi masalah hukum. Maka jurus “politik sandera” dan “politik penjara”, dengan menggunakan tangan aparat hukum negara, akan menjadi senjata pamungkas presiden yang tanpa etika untuk melanggengkan kuasanya, dengan mengatasnamakan seolah-olah kepentingan bangsa.

Self-censorship inilah yang sejatinya coba diingatkan oleh Soepomo ketika merumuskan Penjelasan UUD 1945, bagian yang dihilangkan dalam proses perubahan UUD 1945 pada tahun 1999—2002, yaitu: “Yang sangat penting dalam pemerintahan dan dalam hal hidupnya negara ialah semangat, semangat para penyelenggara negara, semangat para pemimpin pemerintahan. Meskipun dibikin Undang-Undang Dasar yang menurut kata-katanya bersifat kekeluargaan, apabila semangat para penyelenggara negara, para pemimpin pemerintahan itu bersifat perseorangan, Undang-Undang Dasar tadi tentu tidak ada artinya dalam praktek. Sebaliknya, meskipun Undang-Undang Dasar itu tidak sempurna, akan tetapi jikalau semangat para penyelenggara pemerintahan baik, Undang-Undang Dasar itu tentu tidak akan merintangi jalannya negara. Jadi yang paling penting ialah semangat”.

Semangat yang dimaksud Soepomo adalah etika dan moralitas pemimpin negara. Khususnya penguasa tertinggi dalam republik, yaitu Presiden. Bagaimanapun dengan kekuasaannya yang besar, presiden adalah nakhoda yang akan menentukan arah berlayarnya kapal Republik Indonesia. Maka tanpa self-censorship di dalam dirinya sendiri, untuk tidak menyalahgunakan kekuasaan kepresidenannya, apalagi dengan kontrol parlemen yang dilumpuhkan, dengan kontrol peradilan yang diperjual-belikan, dan kontrol sosial, termasuk akademisi yang dilemahkan, presiden akan membawa negaranya ke arah yang keliru, dan menyesatkan.

Tiga Presidensial

Sejak kelahirannya pada 1787, hampir dua setengah abad yang lalu, sistem presidensial bukan hanya menghadirkan lembaga kepresidenan yang efektif (presidential system), yang diidealkan, tetapi juga menghadirkan dua jenis presidensial yang lain, yaitu presiden yang sial (presiden-sial, minority president), dan presiden yang sial*n (presiden-sial*n, majority president). Penggunaan tanda bintang (*), adalah bentuk self-censorship sekaligus cara saya untuk menjaga etika, dan penghormatan kepada lembaga kepresidenan (institusional), sambil tetap bersikap kritis pada setiap personalnya.

Idealitanya, semua negara ingin menghadirkan presiden yang kuat, demokratis, dan membawa kesejahteraan. Namun, dalam realitanya, tidak jarang yang hadir adalah presiden-sial, yang tidak mempunyai kewenangan konstitusi yang memadai, dukungan parlemen yang tidak mayoritas, alias koalisi kurus (undersized coalition), dan kontrol yang terlalu kuat. Presiden minoritas yang demikian akan berjatuhan, dan menghadirkan pemerintahan yang tidak stabil. Yang sering dirujuk adalah sistem presiden di wilayah Amerika Latin pada akhir abad ke-20 (Mainwairing dan Shugart, 1990).

Di ujung pemerintahannya, Presiden Abdurrahman Wahid, dengan kewenangan konstitusi yang makin dibatasi, hasil Perubahan Pertama hingga Keempat UUD 1945, dan koalisi partai yang pecah dan hanya menyisakan dukungan PKB di DPR, menjadi presiden yang sial. Akhirnya, sejarah mencatat, Presiden Gus Dur dijatuhkan melalui proses pemakzulan di MPR, dan digantikan oleh Presiden Megawati Soekarnoputri.

Kebalikannya adalah sistem presiden-sial*n, yang mempunyai kewenangan konstitusi yang besar, koalisi mayoritas mutlak, alias koalisi gemuk (oversized coalition), dan kontrol yang kecil atau dilumpuhkan. Presiden jenis ini bukan hanya akan cenderung otoriter, tetapi juga koruptif. Karena dia akan menguasai hampir semua lembaga dan elemen negara, dan akhirnya menggunakan kekuasaannya yang tanpa kontrol, untuk merusak sendi-sendi demokrasi, termasuk konstitusi. Menjadi koruptif, karena korupsi terjadi ketika kekuasaan dimonopoli, tanpa kontrol, dan tidak ada transparansi.

Sejarah Indonesia mencatat beberapa orang presiden yang terjerembab menjadi otoriter dan koruptif. Biasanya kepemimpinan demikian tidak langsung muncul di awal, tetapi seiring berjalannya waktu, dengan godaan kekuasaan yang memabukkan, seorang presiden akhirnya gagal mengontrol syahwat kekuasaannya sendiri. Salah satu parameternya adalah ketika masa jabatannya terus diperpanjang, atau ada ikhtiar untuk merekayasa aturan demi melanggengkan kekuasaan, baik secara langsung, ataupun tidak langsung, melalui orang lain atau kerabatnya.

Catatan Buat Prabowo

Mengakhiri artikel ini, menjelang pelantikannya sebagai Presiden Ke-8 Republik Indonesia, ada beberapa catatan penting yang perlu disampaikan kepada Presiden Terpilih Prabowo Subianto. Sejarah panjang sistem presiden Indonesia sudah memberikan banyak pelajaran, cukup lengkap bahkan, untuk dijadikan tauladan bagaimana sistem presidensial seharusnya dibangun seiring dan sejalan dengan demokrasi. Bukan sebaliknya, justru membunuh demokrasi (daulat rakyat) dan menumbuhsuburkan duitokrasi (daulat duit).

Setelah dilantik, pada 20 Oktober yang akan datang, yang paling berkuasa memberikan warna kepada lembaga kepresidenannya adalah Prabowo sendiri, bukan orang lain. Maka, apakah Presiden 08 akan menjadi presidensial yang efektif (effective presidential), presiden-sial (minority presidential), ataukah presiden-sial*n (majority presidential), yang paling menentukan adalah diri Prabowo sendiri.

Sebagai presiden yang berlatar belakang militer, kepemimpinan yang kuat (strong leadership) diyakini ada pada Prabowo, yang tidak mudah disetir dan dikendalikan oleh pembisik dan lingkungan sekitarnya. Pada saat yang sama, kepemimpinan yang kuat justru membutuhkan kontrol yang semakin kuat pula. Maka, Prabowo harus menguatkan cara pandang, bukan hanya membangun koalisi yang solid di parlemen, tetapi juga sikap kritis yang terjaga di parlemen dan masyarakat madani, termasuk dengan merawat pers yang bebas.

Karena itu, pemikiran untuk membatasi investigasi jurnalistik, menguatkan cengkeraman negara melalui perubahan RUU Polri dan RUU TNI, pembagian kursi kekuasaan tanpa memandang kompetensi melalui RUU Kementerian Negara, dan RUU Dewan Pertimbangan Presiden, harus dicermati dan dipikirkan ulang. Karena demokrasi tanpa oposisi dan sikap kritis sebenarnya hanya akan menghadirkan kebersamaan yang cenderung koruptif dan kolutif.

Prabowo Subianto yang telah berjuang menjadi presiden hingga ikut pemilu sampai empat kali, tentu harus membuktikan menjadi presiden patriot, yang mengeluarkan Indonesia dari keterpurukan institusionalitas kepresidenan yang nir-moralitas, dan membangun kembali revolusi mental bangsa, tidak sebatas kata-kata tanpa makna. Presiden Prabowo wajib menjadi presiden yang patuh dan mengabdi pada negara hukum (rechtsstaat), bukan pada kekuasaan belaka (machtsstaat), apalagi tanpa etika. Karena, kekuasaan tanpa etika sejatinya adalah perusak utama hukum dan kehidupan bernegara. (*)